Mesurer la décentralisation budgétaire, concepts et politiques

Chapitre 1. Mesurer la décentralisation : la base de données de l’OCDE sur la décentralisation budgétairee

La décentralisation fiscale est notoirement difficile à mesurer. Les indicateurs communs tels que la part des dépenses ou des recettes des administrations infranationales dans les dépenses ou les recettes des administrations publiques donnent souvent une image imprécise, voire trompeuse, des cadres budgétaires intergouvernementaux. Étant donné que le pouvoir discrétionnaire sur le budget est un aspect central de l’autonomie budgétaire, l’OCDE a élaboré un ensemble plus affiné d’indicateurs de décentralisation au cours de la dernière décennie. Ce chapitre présente d’abord l’indicateur sur l’autonomie des recettes fiscales infranationales, suivi des indicateurs qui reflètent les restrictions attachées aux subventions intergouvernementales. La troisième section établit les critères qui devraient aider à trouver la ligne de démarcation entre le partage fiscal et les subventions intergouvernementales, deux arrangements fiscaux souvent difficiles à démêler. À des fins d’illustration, les résultats sont présentés pour l’année 2005. Enfin, les résultats d’une étude pilote développant un ensemble d’indicateurs de pouvoir d’achat – ou autonomie de dépenses – pour quelques pays membres de l’OCDE sont présentés.

Chapitre 2. Sur la politique des subventions et la taxonomie des subventions de l’OCDE

Le chapitre aborde deux questions. L’une est d’expliquer pourquoi l’earmarking, tant décrié, est toujours aussi utilisé. La seconde consiste à examiner si les statistiques internationales sur les subventions comparent correctement les degrés d’autonomie locale. La distinction entre subventions affectées et non affectées est la caractéristique fondamentale de la classification des subventions de l’OCDE. Les moteurs de l’affectation sont répertoriés. Parmi celles-ci figurent la volonté du centre de mettre en œuvre des besoins de mérite, et la demande d’une compensation précise des coûts des nouvelles compétences locales. Ensuite, un certain nombre de problèmes liés à la classification des subventions de l’OCDE sont décrits. Parmi ceux-ci figurent le traitement peu clair des revenus du partage des impôts, la corrélation négative entre l’affectation et la réglementation, la nécessité d’une zone grise entre l’affectation et la non-affectation, et les subventions – parfois importantes – pour les fonctions d’agent. Le chapitre se termine par un résumé des questions relatives à l’amélioration des statistiques de l’OCDE.

Chapitre 3. Mesure de la décentralisation : comment catégoriser le partage fiscal ?

Les études empiriques des effets économiques sur la décentralisation budgétaire dépendent essentiellement de la mesure correcte de la décentralisation. Et pourtant, les diverses mesures de décentralisation utilisées classiquement par les chercheurs ne reflètent pas la nature complexe des cadres budgétaires infranationaux. En particulier, la part infranationale des recettes souffre du fait que les régimes de recettes dans de nombreux pays consistent en un partage de l’impôt, avec ou sans péréquation. Pour surmonter ce problème, l’OCDE (2009) a développé un ensemble de critères qui identifient deux types de partage fiscal : l’un avec une stricte proportionnalité de l’assiette fiscale et l’autre sans celle-ci. Cependant, cette définition doit encore être affinée car elle ne tient pas compte des différents degrés de péréquation fiscale intégrés dans les accords de partage des impôts. Ce chapitre propose un affinement de la définition du partage des impôts qui reflète le degré de proportionnalité (inverse) entre l’assiette fiscale locale et les recettes du partage des impôts.

Chapitre 4. Le rôle des indicateurs de décentralisation dans la recherche empirique

Ce chapitre examine le rôle des indicateurs de décentralisation et leur utilisation pour la recherche empirique. Le chapitre passe d’abord en revue l’approche conventionnelle pour appréhender le degré de décentralisation budgétaire. Deuxièmement, afin de saisir les effets de la décentralisation budgétaire dans la recherche empirique, les problèmes de données et d’estimation sont discutés. Troisièmement, la construction d’indicateurs pour saisir le degré de décentralisation budgétaire devrait être éclairée par la théorie récente des incitations. Même si un transfert est un montant forfaitaire, des effets incitatifs peuvent toujours exister. Le concept de contrainte budgétaire souple est utile pour comprendre la structure d’incitation derrière les transferts forfaitaires. La conception et le calendrier des transferts sont importants. Si le transfert est conçu et alloué ex post après que le gouvernement local a entrepris des actions spécifiques, le transfert ne doit pas être considéré comme un transfert forfaitaire ex post. Les modèles théoriques suggèrent qu’une taxonomie des transferts est compliquée et que les indicateurs de décentralisation budgétaire doivent être soigneusement conçus.

Chapitre 5. Mesurer l’ampleur de la décentralisation budgétaire : une application aux États-Unis

L’objectif de ce chapitre est de développer une taxonomie des mesures de décentralisation et de la manière dont elles sont liées les unes aux autres. En plus d’introduire un langage commun pour les différents courants littéraires, cette taxonomie est essentielle pour étudier les résultats de la décentralisation. À l’aide de données inter-États des États-Unis, nous montrons que l’agrégation de dimensions distinctes de la décentralisation budgétaire en un seul indicateur conduit inévitablement à une perte d’information sous la forme d’un pouvoir explicatif plus faible. Nous concluons que les aspects distincts de la décentralisation devraient entrer séparément dans les analyses de régression, sous la forme fonctionnelle la plus flexible possible. En particulier, nous constatons que l’autonomie des revenus est pratiquement orthogonale à la part infranationale des revenus et des dépenses, ce qui suggère qu’elle contient des informations supplémentaires. Dans ce chapitre, nous montrons également comment les mesures conventionnelles de la décentralisation peuvent être modifiées pour tenir compte de la dépendance différente vis-à-vis des subventions externes.

Chapitre 6. Mesurer la décentralisation des activités du secteur public : problèmes conceptuels et cas de l’Allemagne

Ce chapitre examine les problèmes conceptuels liés aux mesures standard des recettes et des dépenses pour évaluer la décentralisation du gouvernement. Alors que l’affinement de la mesure des recettes telle que proposée par l’OCDE se rapproche de l’expression du degré d’autonomie fiscale infranationale, il reste des problèmes à résoudre pour évaluer le partage de l’impôt. Des mesures de décentralisation adaptées axées sur les dépenses sont plus difficiles à construire. Non seulement les mandats centraux ou les conditions imposées au financement limitent le degré d’autonomie budgétaire des gouvernements sous-centraux ; il est également pertinent d’évaluer dans quelle mesure ces contraintes sont contraignantes pour les gouvernements infranationaux. Les problèmes liés aux mesures de décentralisation budgétaire sont ensuite abordés en examinant les dispositions fédérales allemandes, qui ont soulevé des controverses dans le passé. Les mesures fiscales à elles seules peuvent ne pas suffire à définir le degré de décentralisation dans un pays. Une approche plus globale est nécessaire. Le chapitre se termine par un aperçu d’un indice composite de décentralisation plus différencié.

Chapitre 7. Taxonomie des subventions et taxes locales : le cas norvégien

Le chapitre traite d’une taxonomie des subventions et des impôts locaux basée sur le contexte institutionnel norvégien. La principale question est de savoir si le principal impôt local, l’impôt sur le revenu des personnes physiques, doit être classé comme un impôt à la discrétion locale ou comme un dispositif de partage des impôts. Bien que les gouvernements locaux puissent officiellement fixer des taux d’imposition inférieurs à la limite supérieure, cela donnerait une image plus correcte du système norvégien si l’impôt local sur le revenu était classé comme un dispositif de partage de l’impôt. La taxonomie des subventions est moins problématique, mais certaines subventions affectées constituent une zone grise dans le sens où elles fonctionnent comme des subventions non affectées. En outre, le régime de compensation de la TVA devrait être qualifié de subvention non affectée.

Chapitre 8. Mesurer la décentralisation : le défi de l’histoire danoise

L’OCDE a fait œuvre de pionnier en développant des indicateurs d’autonomie locale. Les travaux entamés à la fin des années 1990 sur une taxonomie du pouvoir fiscal local semblent particulièrement prometteurs. Contrairement aux mesures des parts locales des dépenses et des recettes totales, il se concentre sur le pouvoir discrétionnaire dont jouissent les autorités locales. Celle-ci est au cœur des concepts théoriques d’autonomie, d’autorité ou de décentralisation locales. Il est donc recommandé de poursuivre les travaux de l’OCDE sur l’établissement d’un ensemble de données transnationales sur le pouvoir fiscal local. Mais il reste encore du travail à faire avant que cet indicateur particulier ne soit complètement satisfaisant. L’expérience danoise montre à quel point il est difficile d’effectuer un codage correct des différents pays. Il ne suffit pas de se concentrer sur les règles officielles des codes fiscaux nationaux. Au Danemark du moins, ces règles sont imbriquées dans des institutions informelles et complétées par d’autres règles formelles qui rendent les codes fiscaux formels grossièrement trompeurs.

Chapitre 9. Des transferts à la « co-occupation » fiscale : la réforme italienne de la finance intergouvernementale

Ce chapitre donne un aperçu de la réforme actuelle des relations budgétaires intergouvernementales en Italie. Le changement le plus pertinent est la suppression des transferts comme moyen ordinaire de financement des administrations infranationales, à l’exception de la péréquation. La marge de manœuvre des impôts locaux autonomes étant assez étroite, les transferts seront principalement remplacés par différentes formes de « co-occupation » des impôts centraux. En utilisant la taxonomie de l’autonomie fiscale de l’OCDE, nous montrons que l’augmentation effective de l’autonomie fiscale « infra-marginale » des administrations infranationales induite par la réforme sera assez modeste. À la marge, cependant, là où l’autonomie compte vraiment, il pourrait y avoir suffisamment de place pour un pouvoir discrétionnaire effectif. Le principal problème est que tant le gouvernement central que les gouvernements sous-centraux craignent la décentralisation du pouvoir fiscal. Le premier parce qu’il estime que, du moins pendant la période de transition, l’électorat pourrait ne pas distinguer correctement les différentes responsabilités budgétaires ; les seconds parce qu’ils préféreraient ne pas taxer leur électorat.