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Crise de l’eau : à quelque chose malheur est bon


21 mars 2019 | Guillaume Gruère

Alors qu’il œuvrait à la création des Nations Unies après la Seconde Guerre mondiale, Winston Churchill aurait dit : « il ne faut jamais gâcher une bonne crise ». Cette remarque sur la nature humaine peut aussi s’appliquer, dans un autre contexte, à la crise mondiale de l’eau que nous traversons aujourd’hui, notamment dans le domaine de l’agriculture.

L’eau et l’agriculture sont étroitement liées. Il faut de l’eau pour produire des aliments, mais l’agriculture reste très vulnérable face aux catastrophes comme les inondations, les sécheresses et les typhons. À l’inverse, les ressources en eau subissent les effets des activités du secteur agricole, premier consommateur d’eau dans le monde et source importante de pollution. Ainsi, produire des aliments de façon durable nécessite de bien gérer l’eau dans l’agriculture, et gérer l’eau de façon durable nécessite de tenir compte du rôle de l’agriculture.

Il est difficile de modifier la politique de l’eau dans l’agriculture et, souvent, il faut une crise pour y parvenir

Au début des années 2000, la Jordanie a été confrontée à une longue sécheresse alors que la demande d’eau augmentait. Ses ressources en eau de surface étant limitée et n’ayant pas accès à la mer, elle était principalement tributaire des eaux souterraines, qui se tarissaient rapidement, pour approvisionner sa population, et l’agriculture était l’un des principaux consommateurs d’eau. Coïncidant avec un afflux de réfugiés, l’absence de protection des ressources souterraines a déclenché une crise de l’eau qui a donné lieu à des manifestations et à des conflits entre agriculteurs. Les pouvoirs publics ont alors engagé une série de réformes radicales, et notamment adopté une loi créant une Autorité de l’eau, pour mettre un terme aux prélèvements illégaux d’eau souterraine dans les zones rurales. Cette loi sanctionnait les forages non autorisés de peines d’emprisonnement, renforçait la bonne application de la réglementation et réduisait les quotas d’eau des nouveaux puits. Toutes ces dispositions ont entraîné une diminution de 95 % des forages illégaux et permis d’économiser 30 à 40 millions de mètres cubes, en faisant baisser sensiblement la consommation des agriculteurs sans pour autant réduire leur production.

Dans les pays de l’OCDE aussi, les sécheresses peuvent déclencher des réformes. La « sécheresse du millénaire », en Australie, a été à l’origine d’une série de mesures et de programmes qui ont abouti à l’adoption de la loi sur l’eau de 2007, texte clé qui régit aujourd’hui encore les dispositions et plans relatifs à l’irrigation dans le bassin Murray-Darling. En Israël, les pressions exercées sur les ressources en eau au début des années 2000 ont conduit les autorités à accélérer la refonte de l’action publique, moyennant notamment l’adoption, en 2006, d’un accord avec les agriculteurs qui prévoyait une augmentation des redevances d’utilisation de l’eau dans l’agriculture en contrepartie d’un meilleur accès à l’eau dessalée. Cet accord encourageait en outre les irrigants à utiliser les eaux usées recyclées provenant des villes. En Californie, la sécheresse qui a sévi de 2011 à 2017 a contribué à amener les autorités de l’État à adopter, en 2014, une réglementation inédite sur l’utilisation des eaux souterraines, laquelle a des répercussions directes sur les exploitations dans la région agricole de la Vallée centrale (près de 40 ans après une première tentative, en 1977).

Pour saisir l’occasion de réformer la politique agricole et de l’eau, il faut un plan

L’OCDE aide depuis longtemps les pouvoirs publics à recenser les meilleures politiques et à les mettre en œuvre pour améliorer les résultats dans les domaines de l’agriculture et de l’environnement. Jusque récemment, ses travaux ont porté sur la nature des politiques propices, et non sur les modalités de leur adoption et de leur application. Tout dernièrement, dans le domaine de l’eau et de l’agriculture, ils ont franchi la ligne séparant la théorie de la pratique, s’intéressant à l’action à mener pour faciliter la réforme des politiques agricole et de l’eau, et invitant des experts à réfléchir aux étapes préalables à la modification de l’action publique (dans le cadre d’ateliers organisés avec la Commission européenne et la Banque mondiale).

Plusieurs facteurs à long terme concourent à tracer des itinéraires de réforme de la gestion de l’eau dans l’agriculture. Il faut d’abord trouver le bon moment. Les responsables de l’action publique peuvent mettre à profit des « fenêtres de tir », qui conjuguent souvent une crise de l’eau (sécheresse ou pollution) et des conditions politiques favorables – souvenons-nous : « il ne faut jamais gâcher une bonne crise ». Par ailleurs, il convient d’être bien préparé, grâce à des activités permanentes de recherche, de formation et de gouvernance, pour exploiter les possibilités de réforme lorsque le moment est opportun.

Aujourd’hui, les changements essentiels que les pouvoirs publics doivent engager incluent les suivants : faire payer l’utilisation de l’eau en agriculture ; supprimer les subventions qui ont des effets préjudiciables sur les ressources en eau ; réglementer l’utilisation des eaux souterraines ; et remédier à la pollution de l’eau due aux ruissellements agricoles. Quelles sont, donc, les conditions qui doivent être remplies pour que cela se produise ?

Quand s’ouvre une fenêtre de tir, les pouvoirs publics peuvent prendre plusieurs mesures concrètes pour faire en sorte que le processus de réforme soit efficace. Par exemple : établir, à l’aide de données robustes, la base de connaissances nécessaire pour fixer les objectifs de leur action et évaluer les résultats ; veiller à la cohérence des politiques et des réglementations ; dialoguer avec les parties prenantes pour établir la confiance, notamment avec les responsables locaux de l’action publique et avec les agriculteurs ; atténuer les pertes économiques de certaines parties prenantes qui risquent d’être lésées à court terme ; et s’assurer que la programmation des réformes est suffisamment souple (une étude récente sur les réformes de la politique de la pêche a abouti à des résultats similaires).

Les risques liés à l’eau, dans l’agriculture, devraient aller croissant dans de nombreuses régions à l’avenir, et le changement climatique ne fera probablement que les aggraver. Les pouvoirs publics doivent se tenir prêts à agir, et à passer de la réaction aux crises à une approche qui privilégie la préparation et l’anticipation, à même de faciliter la modification de la politique menée lorsque le moment est opportun. Le gaspillage de l’eau est un problème qui requiert notre attention, mais gâcher une crise de l’eau peut compromettre la sécurité alimentaire et la sécurité de l’eau à l’avenir.



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